СМИ о нас




Ранее просмотренные страницы

СМИ о нас

Концессия как основная форма ГЧП в мире

Термин государственно-частное партнерство (ГЧП) сегодня все чаще и чаще звучит в речах политиков, чиновников, бизнесменов, в статьях и на конференциях. При этом порой складывается впечатление, что несмотря на то, что большинство участников дискуссий видят в таком партнерстве существенный потенциал для сторон, в обществе в целом нет однозначного понимания того, что обозначает этот термин. Это особенно удивительно, потому что на Западе ГЧП — private-public partnership является уже очень широко распространенной формой отношений и имеет четкую дефиницию.

Во всем мире РРР (ГЧП) — эта такая форма сотрудничества частного бизнеса и государства, в которой государство передает частному сектору выполнение отдельных своих публичных функций, получая от частного сектора определенные инвестиции.

При этом РРР всегда подразумевает определенные контрактные отношения между государством и бизнесом. В подавляющем большинстве случаев в проектах ГЧП государство заказывает бизнесу построить или реконструировать некий общественный объект (дорогу, школу, больницу, тюрьму) и обеспечить его качественное функционирование на длительном интервале времени. При этом практически всегда такое государственно-частное партнерство организуется как концессия. В результате во всем мире слова ГЧП и концессия уже практически стали синонимами.

В целом во всем мире наблюдаем постоянный рост популярности ГЧП в форме концессии и вызвано это отнюдь не модой, а тем, что такое партнерство действительно создает существенную добавочную стоимость для сторон. Многократно научно доказано, что работа частного капитала всегда намного более экономически эффективна, чем работа государственного аппарата и чиновников. Соответственно, одним из основных достижений концессии является то, что за счет нее удается государственные задачи решать ни силами чиновников (с соответствующей эффективностью), а силами частного капитала. При этом частный капитал имеет долгосрочный финансовый интерес обеспечить максимальную эффективность решения государственной задачи. Как результат общество в целом получает громадную экономию ресурсов. По оценкам различных экономистов, в зависимости от типа проекта и государства, в котором реализуется проект ГЧП-концессии, экономия ресурсов общества (в т.ч. бессмысленно потраченного рабочего времени людей, нерационально использованных материально-технических ресурсов, потерь времени) составляет от 20 до 60% (!) от расходов, которые были бы произведены на проект в случае, если государство его реализовывало самостоятельно.

В связи с тем, что в концессия подразумевает финансовую заинтересованность частного сектора в эффективности работы государственного объекта, частный концессионер обеспечивает оптимизацию на всех стадиях. В идеале он уже на старте проекта закладывает такие проектные решения, которые обеспечат не только относительную дешевизну строительства, но и оптимальные условия для его долгосрочного функционирования. Мы с Вами понимаем, что к сожалению нам не стоит рассчитывать на столь же продуманное поведение чиновника, когда он решает задачу. Ведь чиновник никогда не решает задачу оптимизации стоимости владения объектом. Он всегда действует в рамках выданных ему краткосрочных поручений и текущих бюджетных ограничений и, к сожалению, для него практически невозможно создать такого рода долгосрочные ориентиры.

Кроме того, существенная часть концессионных проектов ГЧП создает возможность снижения или даже вообще снятия финансовой нагрузки с бюджета. Классическим примером снижения бюджетных расходов на создание общественной инфраструктуры является строительство платных автодорог. В таком случае расходы как на строительство объекта, так и на его эксплуатацию (частично, а иногда и полностью) покрываются за счет платы, вносимой автомобилистами — пользователями автодороги.

На создание объекта государственной инфраструктуры на условиях концессии всегда осуществляется привлечение рыночного финансирования. Это также позволят снизить текущую нагрузку на бюджет. При этом часто бывает так, что само создание объекта инфраструктуры (например, той же автодороги) выступает катализатором роста доходов бюджета, т.к. стимулирует развитие и создание новых бизнесов в регионе. Таким образом, может складываться ситуация, что объект инфраструктуры будет поэтапно оплачиваться за счет дополнительных доходов, возникающих в бюджете как результат запуска концессии.

Концессия также снимает с государства все операционные риски по объекту, которые при отсутствии вовлеченности частника в управление объектом инфраструктуры остаются достаточно высокими. Это и риски неэффективной эксплуатации, и риски хищений, и возникновения ущерба из-за халатности должностных лиц. Мы сами с Вами наблюдаем, как иногда годами идут работы по ремонту муниципальных трубопроводов, как часто у нас ремонтируют дороги.

Безусловно, повышается и качество оказываемых «частником» услуг, ведь он всегда в рамках концессии имеет сильные стимулы к высокому качеству обслуживания клиентов. Частный оператор всегда рискует потерять клиентов, быть оштрафованным, а в конце концов и вообще потерять право продолжения деятельности по концессии. Все это очень действенно стимулирует эффективность работы оператора.

Важным дополнением к описанным выше преимуществам этой формы ГЧП относится и то, что объект, создаваемый на основе концессионного соглашения, подлежит передаче государству при ее прекращении в любой момент времени и по любым основаниям. Тем самым не происходит никакой приватизации деятельности и имущества в концессионной сфере. Более того, в результате концессии у государства прирастает объем государственной собственности. Это особенно важно для государства в инфраструктурных проектах, где оно несет всю ответственность перед обществом за наличие и качество работы инфраструктуры и создает возможность быстрой замены оператора в случае его неэффективности. Такой инструмент воздействия на оператора — концессионера также является крайне действенным стимулом, обеспечивающим качество его работы.

Особую популярность концессионные РРР-проекты получили в Великобритании, несмотря на то, что эта страна считается государством с очень высоким качеством и эффективностью государственного управления. Даже здесь применение концессионных форм исполнения государственных функций дает около 20% снижения стоимости строительства объектов, в разы снижает вероятность задержек сроков сдачи объектов.

Описанные выше преимущества концессии как формы ГЧП привели к тому, что данный механизм начале применятся в мире практически во всех сферах оказания государственных услуг. Во всех концах света каждый год проходят десятки конференций, посвященных этой теме. Ежегодно в мире заключается РРР — контрактов на сумму более сотни миллиардов долларов. В мире сегодня наиболее широкое распространение концессии получили в следующих сферах:

  • Строительство автодорог, мостов и туннелей;
  • Системы железнодорожного сообщения (в т.ч. метро во всех возможных его формах);
  • Реконструкция, строительство аэропортов, вокзалов;
  • Строительство школ, тюрем и иных общественных зданий;
  • Строительство, реконструкция и эксплуатация различных медицинских учреждений;
  • Реконструкция и эксплуатация систем водоснабжения, водоотведения, очистки и мусоропереработки.
В России же концессии только начинают появляться. Несмотря на то, что закон «О концессионных соглашениях» принят в России в 2005 году, на федеральном уровне подписано только два концессионных соглашения на строительство платных автодорог и менее десятка — на уровне регионов. Почему же в России процесс внедрения концессий в практику работы государства с объектами инфраструктуры идет так медленно?

Конечно есть масса причин для этого: и новизна концессий как формы взаимодействия государства и бизнеса, и необходимость формирования особых, действительно партнерских отношений между государством и бизнесом при организации концессии, и необходимость государству брать на себя серьезные обязательства перед инвесторами-концессионерами, и низкая заинтересованность чиновников во внедрении прогрессивных форм создания объектов инфраструктуры, и противодействие сегодняшних управляющих процессами (руководителей ГУПов, МУПов, соответствующих подразделений органов власти), и сложности процедурного характера. Но нам кажется, что одним из главных сдерживающих факторов широкого распространения концессий в России является крайне жесткая зарегулированность концессий на законодательном уровне. Все по классике: вместо того, чтобы дать возможность государству и бизнесу сначала самим выработать на практике наиболее удобные и эффективные формы концессий (протоптать удобные дорожки вокруг нового жилого дома, а потом их заасфальтировать), мы навязываем законом крайне жесткие конструкции, которые многих не устраивают (сразу бетонируем дороги исходя их теории, а потом ругаем людей, за то, что они ходят или хотят ходить там, где им нужно и удобнее).

Типичной демонстрацией этого является то, что практически половина по своей сути концессий (ГЧП — проектов) организуется в городе Санкт-Петербург, однако не на условиях специально принятого закона (115 ФЗ), а на основании городского закона о ГЧП, специально созданного для преодоления препятствий, созданных фактически федеральным законодательством. Более того по стране активно идет процесс принятия на уровне регионов своих специальных законов о ГЧП, которые решают ту же задачу — устраняют недостатки федерального закона о концессиях. Возникает логичный вопрос: а не проще ли это сделать на федеральном уровне, не заставляя более 80-ти законодательных собраний страны бороться с косностью федерального закона и принимать свои законы по этому же поводу?

Мы разделяем мнение большинства экспертов в сфере ГЧП о том, что наиболее эффективно максимально расширить возможности применения концессий в России. Видится целесообразным усовершенствовать действующий закон 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» таким образом, чтобы снять существующие ограничения по применяемым формам и моделям концессий, которые уже многократно опробованы и активно применяются в развитых странах. В первую очередь, необходимо дать возможность запуска концессий на условиях контрактов жизненного цикла (КЖЦ).

Существенное расширение рамок закона «О концессионных соглашениях» позволит государству (в лице как федеральных органов власти, так и регионов, муниципалитетов) и бизнесу на практике сформировать наиболее комфортные для сторон условиях концессий, сделать этот механизм действительно широко применимой формой решения государственных задач по созданию, модернизации и содержанию общественной инфраструктуры.

Мировой опыт показывает, что законы в данной сфере должны систематизировать лучшую практику реализации проектов, а не ставить такие рамки, в которые не удается вписать более 80% инициируемых и бизнесом, и государством проектов. При этом многие из этих проектов государственно-частного партнерства, по сути являющихся концессиями, в конечном итоге запускаются, но, к сожалению, не благодаря, а вопреки существования данного закона.

Мы очень надеемся, что совместными усилиями всех заинтересованных сторон, в том числе и при поддержке экспертного совета по ГЧП при Государственной Думе РФ, нам удастся существенно расширить возможности применения концессий в интересах государства и инвесторов проектов. Это действительно позволит привлекать в создание и модернизацию инфраструктуры России миллиарды долларов в год. В частности, могу с уверенность заявлять, что крупные долгосрочные инвесторы — управляющее компании и из России, и со всего мира, среди которых много громких имен, проявляют высокую заинтересованность в предоставлении финансирования для такого рода проектов в указанных объемах при условии их правильного законодательного и юридического «обрамления».

Источник: Государственно-частное партнерство: Роль. Проблемы. Перспективы